David Lantarón Barquín.
Catedrático de Universidad de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Universidad de Cantabria.
Las Zonas Francas Industriales son áreas industriales favorecidas con incentivos especiales creados para atraer la inversión extranjera directa. Medidas reconducibles a tres categorías: fiscales, en infraestructura y normativas. Sí, entre otras, modificaciones o inaplicaciones de la normativa laboral propia del territorio en el que se radican que parecen resultar de gran valor para favorecer la implantación de inversores a la luz de algún estudio.
Estos incentivos dependen en sus términos y entidad, claro es, de las condiciones económicas del país donde se asientan, y a cuya economía, a la inversa, influencian. No obstante, una mayor imbricación con la economía general ajena a la ZFI ha sido demandada desde la OIT.
Las ZFI -en sentido amplio- presentan una heterogénea denominación, extensión, fórmulas de administración y actividad comprendida en su seno. Y se extienden por países muy diferenciados en términos de desarrollo económico.
Esta distinta denominación (Zona Económica Especial, Zona Franca Industrial, Maquiladora, etc.) es fruto de una evolución histórica a la par que conceptual y en su propia actividad. Una actividad que ha conocido las manufacturas, la industrialización (caso propiciado por el establecimiento de Ford en España) y una ampliación hasta una concepción más actual -posiblemente amparable bajo la denominación Zona Económica Especial- aglutinadora de toda la actividad económica, tecnológica incluida, sin desconocer su valor geopolítico.
Son, en todo caso, una realidad consolidada en el comercio internacional, de acusada entidad por su propio número -se cuentan por miles- y en el del empleo existente en las mismas, entre los indicadores jurídicos. También, cómo no, por la entidad del tránsito de mercancías que articulan, entre otros indicadores económicos. Y, por todo ello, objeto de atención, en especial por la OIT desde el año 1998 hasta las más recientes Conclusiones sobre la promoción del trabajo decente y la protección de los principios y derechos fundamentales en el trabajo para los trabajadores de las zonas francas industriales del año 2017, como estadio intermedio relevante. OIT que continúa prestando atención a las mismas.
Las Zonas Francas Industriales se encuentran, desde la óptica que nos interesa, en el cruce de caminos entre dos tendencias importantes a escala global. Dos tendencias que sumadas, a otras como el constitucionalismo multinivel, influencian el panorama actual de las fuentes del Derecho presidido por la tradicional pirámide kelseniana, hoy en día superada.
De una parte, la tendencia a la privatización de la ordenación de las relaciones de trabajo. Privatización abanderada por la empresa multinacional o transnacional y espoleada con la verticalización de los procesos productivos a escala mundial.
De otra, por la contraofensiva consistente en la irradiación de normas públicas de tutela de derechos arraigados en la dignidad humana a través del mecanismo de la diligencia debida, instrumentalizando a tal efecto aquellas mismas empresas. Contraofensiva iniciada en EE.UU., con particular relevancia en california, y seguida por el Reino Unido, Francia, Alemania y otros países si pensamos en leyes específicas al efecto y más aún si incluimos la mera planificación como articulador central de estas políticas públicas. Y siempre a la espera de la tan traída directiva sobre diligencia debida, que parece haber dado pasos importantes en su tramitación estos últimos días.
Contraofensiva que, en definitiva, pretende una defensa, no tan numantina, de derechos laborales. Defensa orquestada en torno a conceptos (derechos humanos y trabajo decente, fundamental que no únicamente) distintos en contenido.
Desde este prisma, dada su involucración en la cadena mundial de suministros, las ZFI contribuyen a la irradiación vertical de estándares laborales en su seno. Y, al propio tiempo, encierran un enorme potencial parra irradiar horizontalmente estándares a las empresas que la rodean y con las que se relacionan en la economía general.
Por lo que concierne a la defensa de unos estándares internacionales de trabajo digno en estas ZFI, tres reflexiones merecen nuestra atención. En primer lugar, dado que las cadenas mundiales de suministro operan de manera relevante a través de estas ZFI, las mismas son campo de ejecución natural y relevante, un nódulo determinante de la eficacia de la proclamada diligencia debida y de la relativa “polinización jurídica” que ello conlleva.
En segundo lugar, las ZFI son una manifestación más de las corrientes actuales que modulan el entendimiento tradicional del sistema de fuentes del Derecho, y concretamente del Derecho del Trabajo en lo que nos concierne. No sólo por cuanto se ha señalado de su papel en la irradiación de estándares laborales, vertical y horizontal, de derechos, obligaciones y, en suma, de culturas, jurídicas. Lo cual es de particular importancia. Sino también porque son exponentes de una infraterritorialidad normativa.Y, como reinos de taifas jurídicos con sus propias reglas, contribuyen a una inseguridad jurídica que, en principio, no parece beneficiosa para las personas trabajadoras.
En tercer y último lugar, una visión preocupada por su realidad en términos de derechos laborales parece predominar en el seno de la OIT y de la doctrina consultada, si bien la atención a este fenómeno ha de ser más constante y, acaso, más detenida en sus análisis. Pesa más, en todo caso, la crítica negativa.
En efecto, importantes derechos laborales parecen verse comprometidos directamente en las mismas. Una afirmación que parece más clara en relación con la libertad sindical en sentido amplio. Acaso con la discriminación por razón de género asociada a ciertas realidades sociales muy alejadas de nuestro modelo social europeo. Y posiblemente también en relación con problemas de salud laboral asociados a mayores niveles de estrés.Y ello a pesar de la existencia de unos mínimos controles. Y de que también, según los casos, cabe apreciar mejoras sobre las condiciones laborales propias del Estado en que se asientan.
La industrialización, atracción de ingresos, apertura a un mercado global e importación de cierta tecnología y bienes, son valores tradicionalmente atribuidos a estas ZFI que resultan más cuestionables en la actualidad, con excepciones, dado su vasto número y extensión global y, en consecuencia, pérdida relativa de la ventaja competitiva que sus condiciones determinan para los Estados.
Ante esta complejidad, uno de los enriquecimientos públicos resultantes de esta experiencia puede ser identificado con el acrecimiento al conocimiento estatal y sus líneas de acción del aprendizaje económico -y jurídico- resultante de la misma. Aportar, por ejemplo, su análisis del porqué de la mayor resiliencia a la pandemia como aprendizaje para afrontar futuras crisis. En el camino se encuentra, inexcusablemente, una mayor vinculación de las ZFI a los mercados nacionales, extendiendo sus modos de economía “imperfecta” pero más formal en muchos casos, y condicionando los incentivos a un compromiso de promoción del trabajo digno. Algo que, en definitiva, parece conducir a un equilibrio distinto y condicionado entre incentivos y derechos. Y también a un equilibrio económico distinto entre las empresas situadas dentro y la economía general del país.
En fin, y para concluir, la existencia de una cierta mirada contradictoria sobre la realidad de estas ZFI se puede vislumbrar en una triple razón.
En primer lugar, el momento de su puesta en funcionamiento, experiencia y competencia existente con otras ZFI, que han ido creciendo exponencialmente en número.
De otra parte, el aparente diverso funcionamiento de las ZFI administradas pública y privadamente. Dado que el progresivo avance de las distintas generaciones de derechos es inseparable del estado económico de un país o región, conviene profundizar sobre la incidencia de este elemento.
Y, en tercer lugar, en el término de comparación, pues utilizar como referente la realidad laboral de ordenamientos que presentan un grado menor de tutela del trabajador favorece claramente la crítica positiva como cualificada doctrina ha expuesto. Adicionalidad o no y comparación con el sistema en que se encuentran ubicadas son, pues, dos indicadores necesarios para determinar el papel que juegan en la orquesta internacional de los derechos humanos. Papel sin duda alguna, atendiendo a lo expuesto, extraordinariamente relevante.
[1] Esta entrada anticipa algunas de las reflexiones resultantes de mi participación en el Proyecto de Investigación “La construcción transnacional del Derecho del Trabajo: de la pirámide a la red. La contribución española” (TRANSLAB, ref. PID2019-104809GB-100), financiado por la Agencia Estatal de Investigación del Ministerio de Ciencia e Innovación (MCIN/AEI/ 10.13039/501100011033.